Eventi internazionali
Epta Annual Conference

Data:   21/10/2002 - 22/10/2002
Luogo: Londra


(english version)



1. L'esame delle scelte tecnologiche nel dibattito parlamentare: il ruolo del Comitato Vast della Camera dei deputati



Il Comitato Vast, a differenza di altri Comitati dei Parlamenti europei, è stato costituito come un Comitato avente natura esclusivamente parlamentare - non composto perciò di tecnici esterni.
In altre parole, senza che esperti esterni ne facciano parte, il Comitato assicura il pieno collegamento del Parlamento con i massimi esperti nazionali, organizzando allo scopo seminari e audizioni. Queste iniziative sono organizzate con cura e sviluppati al fine di realizzare obiettivi molto precisi: combinare approcci politici ed esperienza e tecnico di alto profilo su obiettivi di rilevanza politica, prendendo in considerazione i soli aspetti dei problemi tecnologici che sono di reale interesse politico, favorendone una conoscenza semplificata ed accessibile in ambito parlamentare.
Il Comitato Vast è una derivazione dell'Ufficio di Presidenza ed è concepito come uno strumento per una riflessione a carattere generale sui metodi e sulle procedure adottate in tutti gli organi parlamentari quando si occupano di istanze tecnologiche. Il Comitato sviluppa un intenso dialogo con le commissioni parlamentari della Camera al fine di suggerire, promuovere e sviluppare le procedure parlamentari al fine di assicurare che le scelte tecnologiche siano pienamente comprese e valutate come parte dell'istruttoria parlamentare.
La conoscenza dello stato di avanzamento delle nuove tecnologie costituisce un elemento imprescindibile dell'istruttoria parlamentare - intesa quale attività conoscitiva, innanzitutto durante l'esame in Commissione, rivolta ad acquisire elementi essenziali per le valutazioni e le scelte politiche.
Poiché ogni politica di settore è fortemente condizionata da fattori di ordine trasversale, tra loro interdipendenti - quali, ad esempio il quadro delle relazioni internazionali o lo sviluppo tecnologico - il Parlamento deve dotarsi di strumenti adeguati di conoscenza.
In particolare, la conoscenza del contesto tecnologico è fondamentale per affrontare le tematiche centrali della società contemporanea, quelle sulle quali si fonda la vita quotidiana e sulle quali il dibattito dell'opinione pubblica è spesso più appassionato e al tempo stesso non adeguatamente informato.
Il Parlamento è la sede ove svolgere un dibattito pubblico, informato e consapevole, sui grandi temi connessi alle nuove tecnologie. Le attività conoscitive e il rapporto con gli esperti divengono, pertanto, un passaggio essenziale del processo decisionale e occorre riflettere sulle forme e sui modi per far sì che le procedure parlamentari consentano e - in qualche modo - "vincolino" i decisori ad effettuare valutazioni complesse basate su elementi di natura tecnologica.
Questo tipo di conoscenza influenza la qualità del dibattito politico in sede parlamentare. In numerosi casi, il Parlamento, se prescinde dal dato tecnico, non individua e non definisce correttamente i problemi e dunque non può valutare né le conseguenze di determinate scelte né le diverse opzioni possibili.
Il problema, sotto questo aspetto, è quello di trovare i canali per far "metabolizzare" dalla politica il dato tecnico, facendo emergere con chiarezza le potenzialità e le alternative praticabili alla luce delle nuove tecnologie e ponendo le Camere nelle condizioni di operare scelte informate e consapevoli.
Le procedure seguite dal Comitato Vast, descritte di seguito con riferimento al nel settore dei trasporti, costituiscono un esempio di come il Comitato intenda trattare in sede parlamentare questioni ad elevata complessità tecnologica.



2. Il seminario promosso dal Comitato Vast "Introduzione di nuove tecnologie e sviluppo del sistema dei trasporti a supporto del sistema produttivo"


In raccordo con la presente conferenza annuale dell'EPTA il Comitato Vast ha promosso, il 4 ottobre 2002, un Seminario sul tema "Introduzione di nuove tecnologie e sviluppo del sistema dei trasporti a supporto del sistema produttivo", al quale sono stati invitati alcuni tra i massimi esperti nazionali del settore per un confronto diretto tra mondo tecnico e mondo politico su questi temi con i componenti del Comitato e con gli altri deputati interessati.



2.1 I problemi di metodo
Il Seminario ha affrontato il tema delle interdipendenze strategiche che le nuove tecnologie rendono oggi possibili tra i diversi sistemi di trasporto e di comunicazione, con specifico riferimento ai problema di valutazione dell'impatto di tali sistemi sulla vita della collettività.
Il tema dei trasporti ha una fortissima valenza economica, non solo per le risorse impiegate direttamente per interventi necessari alla razionalizzazione del settore, ma anche per i rilevantissimi oneri economici, oltre che produttivi, sociali, umani ed ambientali, che l'assenza, i ritardi o l'inadeguatezza della politica dei trasporti possono determinare. Le scelte sbagliate e le "non scelte" hanno in questo settore un prezzo estremamente elevato e producono effetti negativi a cascata sia nei riguardi del tessuto produttivo, che per quanto concerne la realizzazione delle infrastrutture e la competitività del sistema-Paese, sia per l'organizzazione dei centri urbani, che per le tematiche ambientali e così via.
In tale ambito è stato analizzato il tema del rapporto tra scelte tecniche e scelte di competenza politica, mettendo in comunicazione il "mondo della tecnica" con "quello della politica", favorendo la traduzione del linguaggio tecnologico in termini politici al fine di rendere evidenti le conseguenze delle scelte relative al livello tecnologico sull'organizzazione economica e sociale.
Sono state poste una serie di domande relative al metodo con il quale possono essere governati processi di tale complessità: su quali tecnologie è opportuno investire e perché? Quali sono i pro ed i contro delle alternative possibili? Esiste un problema di coordinamento delle variabili dei sistemi tecnologici? Quale ruolo può e deve avere la politica nell'incentivare l'una o l'altra tecnologia? Si è in grado oggi di fornire ai decisori politici un quadro degli effetti che le scelte compiute oggi nel settore delle nuove tecnologie produrranno nel medio e lungo termine? È realmente possibile governare una simile complessità, un così alto numero di variabili interdipendenti? In che termini possono essere verificate le potenzialità e gli effetti delle nuove tecnologie quali fattori di sviluppo del sistema economico e sociale?
È emerso che per rispondere a tali quesiti occorre innanzitutto che i soggetti decisori - ed in primis il Parlamento - dispongano di una grande capacità di lettura della realtà socio-economica, onde comprendere gli effetti che sono destinati a prodursi in conseguenza dell'applicazione delle nuove tecnologie. La capacità di lettura del Parlamento dovrebbe, tra l'altro, essere in grado di fornire una visione di insieme dei problemi e di proiettarsi nel futuro per cogliere le potenzialità delle scelte rese possibili dalla tecnologia, calibrando su di esse gli investimenti da fare. Occorre dunque individuare direttrici essenziali degli interventi settoriali, non limitandosi all'esame di profili specifici o di specifici progetti non coordinati in un quadro unitario. Vi è, inoltre, un problema evidente di tempestività delle decisioni, a fronte di una domanda in crescita costante e, per molti versi, incomprimibile, e che occorre tuttavia organizzare ed orientare al fine di scongiurare il collasso del sistema.
Da qui, in particolare, la necessità di adottare procedure che consentano di dare risposte a modelli decisionali complessi, in grado di considerare un insieme di variabili secondo una logica di sistema, dove l'elemento tecnologico riveste una vera e propria centralità in quanto finisce per qualificare e fare la differenza tra le singole opzioni astrattamente possibili.



2.2 Il progetto Galileo
Il Seminario si è poi soffermato su alcuni temi specifici, oggetto di specifiche relazioni, concernenti iniziative di ambito europeo nel settore dei trasporti, rispetto alle quali valutare l'adeguatezza delle procedure parlamentari conoscitive e di indirizzo.
Un tema di particolare interesse ha riguardato le iniziative europee per il progetto di navigazione satellitare ad uso civile "Galileo", rispetto al quale l'interconnessione tra profili di diversa natura (politici, economici, tecnologici e sociali) è emersa come evidente.
L'impatto politico si sostanzia nella possibilità di utilizzare un sistema di comunicazione satellitare non derivato da tecnologie militari, ma di matrice civile e in quanto tale indipendente da opzioni legate al settore della difesa. Oltre alle scelte connesse all'adozione di tale sistema l'impatto politico del progetto consegue alla considerazione, emersa nel corso del Seminario, secondo la quale il sistema di navigazione satellitare, secondo alcuni, è destinato a diventare la quinta "public utility" (aggiungendosi ad acqua, gas, elettricità e telefono). Essendovi percorsi tecnologici alternativi in uno stesso settore (Galileo, GPS, UMTS) spetta alla politica valutare qual sia il più applicabile, sia sotto il profilo generale che sotto il profilo economico, al fine di consentire l'assunzione di scelte univoche e consapevoli.
Notevole, infatti, è l'impatto sociale ed economico del progetto: rispettivamente, la possibilità di migliorare la sicurezza e l'efficienza dei trasporti, creando benefici per i cittadini e la possibilità di sviluppo dei settori produttivi coinvolti, con la creazione di un numero considerevole di posti di lavoro.
L'impatto tecnologico, infine, è costituito dalla pluralità di servizi che il sistema consente di offrire agli utenti: l'Open service, sistema GPS migliorato, gratuito e destinato al mercato di massa; il Safety of life service, servizio garantito di sicurezza per le persone in situazioni di rischio - ad accesso controllato; il Public regulated service, criptato e destinato ad organi di pubblica sicurezza - ad accesso ristretto, configurato in modo tale da resistere anche in situazioni di crisi; il Search and rescue service, servizio di aiuto alla navigazione, in casi di difficoltà e che permetterà la risposta di ricevimento del segnale di pericolo; il Commercial service, servizio a pagamento nel settore commerciale. In particolare nel settore del trasporto aereo Galileo potrà costituire un sistema di navigazione globale affidabile, tale da divenire l'unico utilizzato dall'aviazione civile, con l'alleggerimento del controllo e lo sviluppo di una fitta rete di interscambi.
I vari aspetti sommariamente descritti sono connessi tra loro e pongono rilevanti problemi di scelta e di "decisione" al Parlamento e al settore pubblico in generale.
Nelle applicazioni relative al trasporto aereo, per esempio, il rapporto tra opzioni di sviluppo tecnologico e scelte politiche è rilevante. Un caso emblematico, sul quale ci si è soffermati durante il Seminario è costituito dal tema del controllo dello spazio aereo.
Attualmente in Europa vi è una frammentazione delle agenzie di controllo aereo (67 nei 38 stati europei), oltre che una molteplicità di aree (circa 500 in Europa) precluse al sorvolo per esigenze militari; tale situazione è una delle cause principali del ritardo sistematico dei voli (stimabile, dal 2001, in un volo su quattro). Nell'ambito del progetto Galileo l'iniziativa "Cielo unico" consentirebbe di superare l'attuale situazione ottimizzando i percorsi aerei, svincolandoli dalla presenza di radioaiuti a terra (le cui strutture potranno essere dismesse, con abbattimento dei relativi costi di manutenzione) e semplificandone il controllo. L'obiettivo è quello di giungere alla scelta libera della rotta (creata a bordo), invece delle attuali rotte obbligate, con un elevatissimo rapporto costi/benefici. Il sistema "Cielo unico", in attesa dell'avvio operativo del progetto Galileo, potrà entrare in funzione già nel 2004 grazie al miglioramento con aumenti di prestazioni (sistemi di "augmentation") dei sistemi esistenti (in Europa col sistema EGNOS).
Rispetto a tale tema specifico i pubblici poteri, sia nazionali che europei, devono porsi il problema di armonizzare in misura sempre più rilevante i diversi sistemi esistenti, al fine di evitare asimmetrie che impediscono di utilizzare in maniera ottimale lo spazio aereo, in primo luogo europeo o, al contrario, decidere di intraprendere la strada dell'adozione di sistemi di controllo innovativi, quale quello sommariamente descritto. Si tratta di temi delicati, che negli attuali sistemi di controllo coinvolgono, oltre alle esigenze commerciali e civili, anche le esigenze della difesa militare, spesso oggetto di trattati ed accordi internazionali e che richiedono la definizione di idonee procedure di esame da parte dei pubblici poteri e, in particolare, del Parlamento.



2.3 La programmazione nel settore dei trasporti
Un altro tema di particolare rilevanza emerso dal Seminario è stato quello della necessità di connettere tra di loro i diversi segmenti del settore del trasporto in uno strumento generale di carattere programmatorio, avente carattere interdisciplinare e tale da collegare gli aspetti tecnologici, economici, urbanistici, logistici e sociali.
L'Italia ha conosciuto l'esperienza, in passato, di un Piano generale dei trasporti, che ha avuto aspetti più o meno soddisfacenti. È emerso tuttavia da contributi di diversi studiosi come l'eccezionale complessità dei temi connessi al trasporto non possano essere positivamente impostati ed avviati a risoluzione senza la definizione di un quadro unitario, rispetto al quale possano opportunamente essere espresse scelte politiche consapevoli, relative all'adozione di determinate tecnologie ovvero alla realizzazione di determinate opere e infrastrutture.
La programmazione degli interventi può essere realizzata solo se considerata unitariamente alle esigenze e ai vincoli dello sviluppo economico, sociale, ambientale e tecnologico. Lo sviluppo effettivo dell'intermodalità, cioè di un sistema capace di massimizzare il rapporto costi/benefici, consegue alla conoscenza di tutte le variabili e le opzioni, tra loro strettamente connesse. Essa presuppone, peraltro, che si affronti il nodo critico costituito dalle infrastrutture, appesantito, fra l'altro, dalla tempistica delle opere stradali, che in Italia risulta molto più lenta che negli altri Paesi. Il bisogno di infrastrutture appare quindi enorme. In assenza di tali interventi possono divenire convenienti o necessari altre iniziative, volte a scoraggiare i sistemi di trasporto privato e a privilegiare forme di trasporto pubblico, specialmente nei grandi agglomerati urbani.
L'introduzione dell'innovazione tecnologica nel settore delle infrastrutture e dei sistemi di trasporto pone una serie di problemi: l'esigenza di coordinamento, che nasce dal venir meno dei tradizionali confini modali dei trasporti e dalla molteplicità di soggetti coinvolti; la presenza di effetti di autorafforzamento dei sistemi di trasporto, che sono sistemi "rigidi" tendenti a creare barriere all'ingresso dell'innovazione, anche a causa dei costi elevati che essa comporta; il legame tra innovazione e organizzazione, che occorre considerare attentamente.
Circa le decisioni di policy making relative all'innovazione tecnologica infrastrutturale, si deve tener conto dell'impatto dell'introduzione delle nuove tecnologie sulla situazione esistente e non solo dei benefici futuri previsti. Vi sono, infatti, due alternative possibili: sostenere una politica di evoluzione tecnologica compatibile col sistema esistente, oppure orientarsi verso una politica di "rivoluzione", introducendo nuove tecnologie che consentono risultati di gran lunga superiori (almeno 10 volte superiori a quelli delle tecnologie esistenti), ma che richiedono forti investimenti e certezze sullo sviluppo.
La stessa Pubblica amministrazione può svolgere un ruolo specifico, mettendo in atto progetti-pilota su scala sufficientemente ampia per operare verifiche attendibili sulle tecnologie disponibili e sulle ricadute effettive dal loro impiego di massa e per trarne il disegno dell'architettura telematica nazionale.
È stato sottolineato che occorre pensare ad un piano trasporti non più solo nazionale ma articolato nell'ambito dell'Unione europea. Un esempio è costituito dalla previsione, contenuta nel Libro Bianco della Commissione sulla politica europea dei trasporti, del "corridoio eurasiatico n. 5" (da Lione a Kiev), che interessa direttamente l'Italia; tale progetto potrebbe aggregare il 24% della movimentazione dell'Unione Europea, ponendo la necessità di affrontare non più in sede unilaterale o solo bilaterale il nodo dei vincoli al transito delle merci, anche in relazione, ad esempio, ai vincoli imposti tra Italia ed alcuni Paesi confinanti (Austria e Svizzera).
Il problema che emerso con chiarezza è l'impossibilità organizzativa, rimanendo a livello esclusivamente nazionale, di produrre ed ottimizzare l'organizzazione di tali sistemi. L'assenza di programmazione degli interventi ha favorito l'emersione di problemi ormai endemici nel settore, come quello della congestione del traffico, che, se non risolti, porteranno al blocco del traffico, già palesatosi in alcuni settori quali il trasporto aereo o il trasporto delle merci su strada.
È emerso, insomma, che solo in quadro che porti a conoscenza tutte le variabili interdipendenti potrà essere fondatamente valutata l'opportunità di scegliere determinate opzioni tecnologiche o di realizzare determinati interventi, piuttosto che altri.



3. Conclusioni

Le conclusioni, sul piano del metodo di azione in sede parlamntare, che il Comitato ha tratto dal Seminario e dal primo periodo della propria attività sono le seguenti.



3.1 Il Ruolo del Parlamento e il progetto Galileo
Dal punto di vista parlamentare va evidenziato come proprio nell'ambito del Comitato Vast sia stato costituito un gruppo di lavoro incaricato di sviluppare le relazioni interparlamentari a livello europeo e di definire le forme di raccordo tra i Parlamenti a sostegno dell'iniziativa in oggetto.
In questo settore condizione di successo è la ricerca di una sintonia tra scelte nazionali e quadro europeo. Esiste, più in generale, un problema di fondo che riguarda l'armonizzazione europea: i vantaggi derivanti dalle nuove tecnologie sarebbero moltiplicati dall'utilizzo di linguaggi e di sistemi comuni nei diversi paesi dell'Unione.
Il programma Galileo rappresenta forse il caso più eloquente: da una scelta condivisa a livello europeo derivano una serie di potenzialità che dovranno essere attentamente valorizzate a livello nazionale.
Al proposito potrebbe risultare estremamente interessante una lettura sinottica, da parte delle diverse delegazioni, delle prospettive di utilizzazione del programma Galileo in corso di approfondimento nei singoli contesti nazionali. Il dialogo tra le rappresentanze parlamentare e la pressione dei parlamenti sui governi dovrebbero poter concorrere al conseguimento dell'obiettivo di accelerarne la realizzazione, anche attraverso un immediato chiarimento circa le modalità di partecipazione al programma dei singoli paesi.



3.2 Le Procedure parlamentari e le scelte tecnologiche
Al di là del caso specifico gli spunti di riflessione suggeriti dal Seminario pongono il problema di verificare se le procedure e i processi decisionali parlamentari siano idonei a valorizzare l'elemento tecnologico, nonché a rispondere in modo efficace ed efficiente, anche sotto il profilo temporale, alla domanda sociale.
È possibile ipotizzare che il settore pubblico e, segnatamente, il Parlamento, possa svolgere un ruolo di "apripista" per quanto riguarda la diffusione delle tecnologie, e la considerazione complessiva dell'impatto (economico, sociale, politico) della loro introduzione. Occorre precisare che le nuove tecnologie, pur prospettando scenari decisamente innovativi, sembrano sino ad oggi avere avuto applicazioni piuttosto circoscritte. Se ne evidenziano spesso, sia in sede scientifica che sui mezzi di comunicazione, le potenzialità e le possibili applicazioni concrete, ma sembra emergere come il loro impatto sulla vita quotidiana - segnatamente nel caso dei trasporti oggetto di analisi - sia stato complessivamente circoscritto, nonostante che alcune delle nuove tecnologie possono incidere in maniera significativa sulla qualità della vita della generalità dei cittadini.
In materia di nuove tecnologie esiste sicuramente un problema di comunicazione e di scambio di informazioni che devono essere messe in rete da diverse categorie di soggetti, affinché il sistema sia in grado di produrre risultati utili.
Compete al settore pubblico e al Parlamento valutare con attenzione gli strumenti da utilizzare, anche al fine di potenziare in ambito parlamentare la conoscenza delle nuove tecnologie e dei quadri economico e sociali nei quali esse possono collocarsi, valutando con attenzione quali incentivi e quali attività promozionali possano essere messi in campo a tale livello.
Nell'immediato, rispetto alla situazione del Parlamento italiano il Comitato Vast pensa di muoversi in duplice direzione.
All'esito dei lavori di tale Conferenza e del ciclo di ulteriori audizioni e Seminari di studio con esperti del settore il Comitato Vast intende formalizzare i risultati della funzione "istruttoria" svolta dal Comitato rispetto a temi specifici, i cui risultati potranno utilmente essere tradotte nell'elaborazione di un documento di riflessioni e di proposte - nel caso concreto dei trasporti oggi in esame, ma più in generale sui temi oggetto di iniziativa da parte del Comitato - da trasmettere al Presidente della Camera, al fine di sottoporlo all'attenzione degli organi parlamentari interessati e di tutti i parlamentari.
Nel documento dovrà essere posto innanzitutto il problema di metodo del lavoro parlamentare più volte citato in questa sede: come contribuire a costruire processi decisionali che consentano di fare emergere e valutare le questioni di carattere tecnologico.
Un secondo approccio può condurre all'introduzione di specifici passaggi procedurali, nell'ambito del generale potere-dovere di approfondimento istruttorio svolto dalle Commissioni, volti ad introdurre la valutazione delle tecnologie nell'ambito delle ordinarie procedure parlamentari di esame dei provvedimenti legislativi.
È necessario garantire che nel valutare le singole problematiche, innanzitutto nel quadro dell'attività di governo, sia dato il giusto risalto agli aspetti di carattere tecnologico, come oggi già avviene per gli aspetti di carattere finanziario, anche con innovazioni di natura procedurale volte ad introdurre la valutazione sistematica dei profili tecnologici delle tematiche riconducibili alla responsabilità parlamentare.
In altri termini deve essere previsto che, nell'individuare soluzioni relative, ad esempio, a problematiche attinenti alle infrastrutture, ai trasporti ovvero di carattere ambientale, le Commissioni parlamentari debbano valutare, in sede istruttoria, le opportunità fornite dal progresso tecnologico. A tal fine andranno ulteriormente sviluppati ed istituzionalizzati i collegamenti tra i centri decisionali parlamentari e i soggetti, pubblici e privati, impegnati a vario titolo nei settori della ricerca e della tecnologia.
Qualora i partecipanti a questa discussione ritenessero effettivamente condivisibile la necessità di rendere i processi decisionali parlamentari permeabili all'elemento tecnologico potrebbero essere valutate forme comuni di definizione del problema e proposte di soluzioni.



Per ulteriori informazioni:
Segreteria del Comitato per la valutazione delle scelte scientifiche e tecnologiche
Tel. 06/67604562 e Fax 06/67604359