Attivitą del VAST
Modelli statistici per la rilevazione dell'economia sommersa

Data:   22/09/2005
Luogo: Sala del Mappamondo, Palazzo Montecitorio




Ringrazio innanzitutto, anche a nome di Roberto Artoni, il Presidente Tabacci per l'invito a questo interessante dibattito.
Come studiosi di economia pubblica abbiamo cercato di affrontare il tema del sommerso nella prospettiva che ci è più familiare, quella cioè delle connessioni con la finanza pubblica. Sotto questo profilo, i problemi che discuteremo sono tre: quello metodologico della relazione tra i concetti di "economia sommersa" e di "evasione fiscale"; quello degli effetti dell'economia sommersa sulla finanza pubblica; ed, infine, quello delle implicazioni che il sommerso e l'evasione fiscale possono comportare per la politica fiscale.
Per quanto concerne il primo punto va evidenziato come spesso "sommerso" e "evasione" siano spesso utilizzati, almeno dalla pubblicistica meno avveduta, come sinonimi. In realtà, come già sottolineato dal professor Buggeri, sommerso e evasione sinonimi non sono, anche se ambiguità sul loro corretto utilizzo possono nascere dal fatto che si tratta, in entrambi i casi, di concetti di complessa definizione.
Per economia sommersa (definita in senso tecnico come "sommerso economico") si intende il complesso di attività produttive legali celate alle statistiche per eludere norme fiscali, contributive, regolamentari. In questa prospettiva l'economia sommersa si distingue dai concetti di economia informale, di economia illegale, e di sommerso statistico. L'evasione fiscale, invece, attiene a comportamenti illeciti diretti a eliminare o ridurre il prelievo fiscale o contributivo, con un incerto confine con i concetti di "elusione" e "tax planning".
Per meglio chiarire tali definizioni è opportuno evidenziarne le interconnessioni. Nell'ambito dell'insieme delle attività produttive, che portano alla creazione di valore aggiunto, esiste un'area di attività sommerse che generano evasione fiscale nella misura in cui quest'ultima è legata alla produzione di beni e servizi. Accanto a questa tipologia di evasione vi ne è tuttavia un'altra che fa riferimento a materia imponibile, riconosciuta come tale dalla normativa fiscale, che non è connessa ad attività di tipo produttivo.
Più in particolare, l'economia sommersa implica in genere evasione (fiscale e contributiva) e conseguentemente, nella quasi totale assenza di informazione dirette sull'evasione fiscale in senso stretto, le stime del sommerso possono rivelarsi utili per valutare i comportamenti sottostanti all'evasione (sottodichiarazione dei ricavi ottenuti con occupazione regolare, occultamento totale di lavoro, sovra-dichiarazione dei costi). Ma, come detto, l'evasione non si esaurisce nel sommerso. Al di fuori della produzione di valore aggiunto, esiste un'evasione pura: quella nel settore immobiliare, sugli impieghi finanziari, sui trasferimenti di patrimonio (successioni e donazioni), quella collegata alla sovra-dichiarazione di deduzioni e di detrazioni nell'ambito dell'imposta personale sui redditi e così via.
La distinzione tra sommerso ed evasione fiscale emerge anche sul piano metodologico nelle procedure di stima generalmente utilizzate per misurare i due fenomeni. Da un lato, le metodologie di stima del sommerso, già richiamate dal professor Biggeri (confronto reddito-spesa di contabilità nazionale, confronto tra occupazione rilevata ed effettiva, metodi monetari, soft-modelling) valutano la dimensione dei redditi sommersi rispetto al Pil. Al contrario, le procedure di stima dell'evasione fiscale (che si basano generalmente sul confronto fra dichiarazioni fiscali e contabilità nazionale, o sul confronto tra campioni rappresentativi di imponibili dichiarati e imponibili accertati) si propongono di valutare un dato puramente fiscale, vale a dire la dimensione degli imponibili evasi, che differiscono dai redditi prodotti in relazione alle previsioni della normativa fiscale.
Per completezza di informazione, accanto alle valutazioni della dimensione del sommerso illustrate negli interventi precedenti, può essere allora interessante richiamare alcune stime dell'evasione fiscale con riferimento distintamente ai principali tributi (Irpef, Irpeg, Iva, Irap) elaborate negli ultimi 15-20 anni. La metodologia utilizzata è diversa nei vari lavori: quasi sempre si tratta di metodi basati sul confronto tra dichiarazioni fiscali e contabilità nazionale, mentre in un caso ci si affida al confronto tra redditi dichiarati e redditi accertati. Queste analisi indicano un'evasione di dimensioni assai preoccupanti e, per di più, persistente nel tempo. Per esempio la base Irpef dei lavoratori autonomi e delle piccole imprese è evasa tra il 55 e il 70 per cento; sulle imposte indirette, in particolare sull'IVA, si riscontra un valore aggiunto non dichiarato fra il 30 e il 40 per cento; sull'Irap, la cui base imponibile si avvicina al valore aggiunto di contabilità nazionale, l'imponibile non dichiarata supera il 30 per cento. Se poi analizziamo, a partire da queste evidenze aggregate, la diversificazione settoriale e territoriale dell'evasione, trovano conferma alcune indicazioni già richiamate dal professor Buggeri a proposito del sommerso: una forte concentrazione dell'evasione nel settore agricolo e in alcuni comparti del terziario, una crescita del tasso di evasione via via che ci si sposta da nord a sud del Paese.
Passando al secondo punto, quello degli effetti del sommerso, occorre precisare che la valutazione delle ricadute del sommerso (e dell'evasione da sommerso) sull'efficienza e sugli assetti distributivi del sistema economico è esercizio complesso, richiedendo il ricorso a modelli di equilibrio economico generale che tengano conto delle scelte produttive delle imprese e delle reazioni dei consumatori. Certamente il sommerso genera distorsioni nell'allocazione dei fattori produttivi a favore dei settori più esposti al sommerso. La valutazione della portata di tali effetti sconta tuttavia le nostre convinzioni sull'efficiente funzionamento del sistema economico. Se pensiamo che il sistema fiscale sia fortemente distorsivo, il sommerso potrebbe determinare un ampliamento dell'offerta e una riduzione dei prezzi con vantaggi per i consumatori ed effetti di benessere collettivo per la società. Se invece siamo convinti di vivere in un sistema economico efficiente, gli effetti allocativi indotti dal sommerso determinano un costo netto per la collettività.
Vi sono poi distorsioni nell'efficienza tecnica. Le imprese che operano nel sommerso sono generalmente troppo piccole, poco specializzate, ad alta intensità di lavoro e fanno pochi investimenti soprattutto in capitale umano dal momento che hanno una prospettiva di vita economica relativamente più breve rispetto a quelle attive nel settore ufficiale. Emergono inoltre distorsioni nella competizione in termini di concorrenza sleale nei confronti delle imprese regolari. Anche in questo caso, tuttavia, se siamo convinti che i mercati regolari non siano competitivi il sommerso può generare pressioni competitive nei confronti di coloro che operano nel settore ufficiale con conseguenti vantaggi relativi. Il sommerso determina inoltre uno spreco di risorse da parte dei contribuenti per "sommeggersi", e da parte dello Stato in relazione agli interventi per contrastare il sommerso. Ci sono, infine, esternalità negative, soprattutto per i consumatori ma anche per le imprese in termini di minori garanzie per i lavoratori e di difficoltà ad applicare il sistema dei diritti legali nei settori interessati.
Se ora focalizziamo l'attenzione sulla finanza pubblica, gli effetti negativi del sommerso sono immediatamente riconoscibili: il sommerso provoca una contrazione dei gettiti fiscali e contributivi, a fronte della quale è necessario intervenire con aumenti di imposte nei settori meno esposti all'evasione, con conseguenti maggiori distorsioni nel prelievo, effetti distributivi regressivi (in quanto i redditi da lavoro dipendente, meno esposti all'evasione, sono maggiormente concentrati nei decili bassi della distribuzione del reddito) ed ulteriori incentivi all'immersione, ovvero con tagli della spesa pubblica che possono determinare inefficienza ed effetti redistributivi probabilmente regressivi.
Una valutazione economica complessiva di tali effetti sulla finanza pubblica richiederebbe tuttavia un quadro di riferimento più ampio. Occorrerebbe infatti tenere conto anche di effetti secondari del sommerso. Parte del gettito perduto potrebbe essere recuperato attraverso un maggiore prelievo sui consumi (perché i redditi del sommerso sono generalmente impiegati nel consumo di beni prodotti nel settore ufficiale e perché il sommerso potrebbe indurre un aumento dei consumi attraverso un allargamento della domanda) o sui redditi (perché i beni prodotti nel sommerso sono poi impiegati come input nella produzione del settore ufficiale).
Una così massiccia incidenza del sommerso nell'economia del nostro Paese pone il problema urgente di come intervenire, con quali politiche pubbliche. Lo strumentario disponibile per contrastare il sommerso è piuttosto ampio, innanzitutto, attraverso semplificazioni amministrative, interventi sul mercato del lavoro e su alcuni segmenti del sistema di welfare. Vi sono poi le azioni di politica tributaria in senso stretto, che si possono ripartire in tre grandi aree. Innanzitutto, gli interventi sul disegno generale del sistema impositivo: riduzione della pressione fiscale; semplificazione del sistema fiscale; cambiamenti nel mix fra imposte dirette e indirette, tenendo conto che le imposte indirette sembrano meno esposte all'evasione; interventi sulla certezza e stabilità normativa in campo tributario in termini di politica dei condoni, di lungaggine del contenzioso; maggiore giustizia distributiva e un'applicazione più stringente del principio dello scambio fiscale tra imposte pagate e servizi ricevuti.
Vale la pena dedicare un breve approfondimento al tema della gravosità del prelievo e della possibile riduzione del peso delle imposte. Considerando i dati 1992-2002 del Pil non inclusivo del sommerso è possibile ricavare immediatamente una misura, ancorché grezza, della pressione tributaria (ovvero dell'aliquota implicita complessiva) che grava sul segmento ufficiale dell'economia del nostro Paese e compararla con l'usuale indicatore della pressione tributaria (totale dei tributi diretti ed indiretti / Pil inclusivo del sommerso). Tale confronto indica una pressione tributaria al netto del sommerso di quasi 6 punti percentuali nella media del decennio considerato superiore alla pressione tributaria al lordo del sommerso, ed anche una leggera tendenza all'allargamento di questa forbice nel tempo. Nel complesso se ne ricava un'immagine di aliquote implicite del prelievo assai superiori a quelle decise dal legislatore, che incentivano ulteriormente il sommerso, inducendo nuove manovre di finanza pubblica ancor più distorsive.
Un secondo gruppo di interventi, più tradizionale, riguarda il sistema di repressione: aumento del numero dei controlli e della gravosità delle sanzioni; selettività dei controlli, con un rafforzamento dei criteri di selezione a guida dell'attività di accertamento; maggiore difesa dei controlli effettuati dall'amministrazione finanziaria in sede di contenzioso; maggiore forza cogente degli strumenti presuntivi con un richiamo all'esperienza ormai lontana della minimum tax.
L'ultima categoria di possibili interventi è quella che consiste nell'affidarsi a modalità di accertamento che favoriscano l'adeguamento spontaneo dei contribuenti. Il riferimento è agli strumenti di tax compliance recentemente adottati nel nostro Paese quali studi di settore, istituti transattivi (accertamento con adesione, concordato fiscale preventivo, al limite i condoni).
Nell'ultimo decennio in Italia si è registrato un progressivo spostamento di enfasi dalle tradizionali misure di deterrenza e contrasto dell'evasione fiscale mediante controlli e sanzioni agli strumenti di tax compliance. Purtroppo, ben poco tuttavia si sa, al di fuori delle stanze del Ministero dell'economia, circa i risultati concreti dell'applicazione di questi strumenti. Una valutazione preliminare, e come tale non adeguatamente fondata su elementi quantitativi, porta a dire che l'esperienza, in termini di stimolo effettivo al tasso di adempimento spontaneo dei contribuenti, appare almeno parzialmente deludente. A titolo di esempio, va ricordato come il trattamento fiscale agevolato previsto dal concordato fiscale preventivo è stato sfruttato soltanto dal 10 per cento dei potenziali interessati, il che mostra la scarsa propensione all'adeguamento spontaneo pur in presenza di un'agevolazione fortemente favorevole al contribuente.
Va infine sottolineato che la mancanza di informazioni ufficiali sulla dimensione dell'evasione e sull'efficacia degli strumenti di contrasto limita seriamente la possibilità di analizzare e di proporre soluzioni adeguate ad un problema così grave quale è l'evasione. E questa carenza informativa è tanto più rilevante nel momento in cui le due ultime leggi finanziare guardano al contrasto all'evasione non solo come obiettivo fisiologico per rendere equo ed efficiente il sistema tributario, ma anche come vero e proprio strumento di finanziamento dei conti pubblici, alternativo ad aumenti di imposizione e tagli della spesa pubblica. Elemento preliminare per valutare la consistenza di simili manovre è disporre di informazioni realistiche, affidabili ed ufficiali sulla dimensione del fenomeno e sulla recente esperienza degli strumenti di contrasto utilizzati negli ultimi anni.